本文认为，建筑能耗在社会总能耗中占有重大比例，推行建筑节能政策关系到我国可持续发展战略。作者对中外建筑节能技术政策进行了分析；探讨了建筑节能技术政策的重点；提出了完善建筑节能技术政策的途径。

  建筑节能不仅是经济问题，而且是重要的战略问题。同志指出，要全力发展节能省地型住宅，全面推广节能技术，制定并强制执行节能、节材、节水标准，按照减量化、再利用、资源化的原则，搞好资源综合利用，实现经济社会的可持续发展。

  建筑节能有广义和狭义之分。广义建筑节能要考虑建筑物整个寿命周期内的能源流动情况。与广义建筑节能相对应的建筑节能技术即是绿色建筑。狭义的建筑节能通常对构部件的组合、加工、建造及建筑的使用的过程中的能耗关注较多，尤其是建筑运转过程中的能耗，是狭义建筑节能研究的重点。与狭义建筑节能相对应的建筑节能技术是节能建筑。节能建筑是指遵循气候设计和节能的基本方法，对建筑规划分区、群体和单体、建筑朝向、间距、太阳辐射、风向以及外部空间环境进行研究后，设计出的低能耗建筑。其主要指标是，建筑规划和平面布局要有利于自然通风，绿化率不低于35％；建筑间距应保证每户至少有一个居住空间在大寒日能获得满窗日照2小时等。

  建筑节能技术是一门以建筑节能科学为基础，同时需以不影响人们感觉舒适度为前提的包含了建筑、施工、采暖、通风、空调、照明、电器、建材、热工、能源、环境、检测、计算机应用等多个领域的综合性技术。技术政策，是国家为实现一定历史时期的任务规定的有着技术发展的行动准则。建筑节能技术政策属于技术政策范畴。建筑节能技术政策是以促进建筑节能技术发展，利用建筑节能技术减少建筑耗能、提高建筑中的能源利用效率，为促进经济稳步的增长、社会持续健康发展、人居环境和健康等服务而采取的集中性和协调性的措施。建筑节能技术政策主要研究政府促进建筑节能技术发展的政策，以及利用建筑节能技术服务建筑节能的政策两个方面，重点是促进建筑节能技术新产品、工艺和服务的政策。我国从上世纪80年代中期开始推选建筑节能，其总体思路是由北而南，由输入型节能为主向输入型与输出型节能并重转变。从内容上看，我国建筑节能技术政策的历史演变可分两大部分：节能技术行业标准的演变和别的技术政策的演变。

  对全国的建筑分为严寒、寒冷地区，夏热冬冷地区，夏热冬暖地区等三个大的气候区域，按照“分类指导，分区启动”的思路，初步建立起建筑节能设计标准体系，建筑节能技术政策法规的制定进入了加速历程（见表1）。

  开展外墙外保温技术、节能门窗的科研开发与技术攻关，并在节能示范工程中进行了试点应用。目前在新建节能建筑中广泛采用了外墙外保温技术和节能门窗。从上世纪90年代初开始组织进行供热计量控制管理系统和热计量装置的科研开发和试点示范工程实践，并在天津、沈阳、长春等城市实施城市供热收费制度改革试点工作。

  先前大多分布在在热计量、能耗预测、能力。标志性项目主要是中加项目和中芬项目，以及德国赠款的中国既有建筑节能改造项目”、中荷可持续建筑示范项目和法国开发署赠款的中国住宅领域提高能效与可持续发展项目。目前高层面合作，与国家实施的国家战略相适合的有UNDP项目和WB项目。

  由于各国能源的消费状况和水平不同，各国制定的节能技术政策的出发点也各不相同。

  美欧的建筑节能技术政策。美国的民生耗能率高达消耗量的1/3，绝大部分是消费在建筑物上。可是，美国长期以来建筑物本身的设计和设备系统模块设计根本不考虑节能问题，致使建筑物在使用中造成很大浪费。鉴于这种情况，近年来美国很看重建筑物的节能，其节能政策是：从国家的立场出发，限制全民能源消费量，对各类建筑物提出强制性的耗能标准，以取得节约能源的效果。俄罗斯、德国、丹麦、波兰等国制定的建筑节能技术政策，促进了建筑节能的快速发展。

  日本的建筑节能技术政策。日本的民生耗能量仅占总耗能量的1/5，居住环境条件低于欧美国家。它所制定的节能政策是：运用金融优惠制度，鼓励建筑采用节能措施，以较少的能量消耗获取舒适的居住环境条件。已实行的金融优惠制度有住宅采用隔热构造的补贴贷款制度，采用太阳能热水器、节能型给水装置和供暖设备等的补贴贷款制度，及办公楼、饭店等建筑采用热泵设备的长期低息融资制度等。上世纪80年代，日本变成全球上能源利用效率最高的国家之一。作者觉得，日本的建筑节能技术政策对我国制定节能政策最有参考意义。

  尽管各国制定节能政策的出发点不同，但采取的节能政策措施大致可归纳为以下几个共同点：

  一是建立完善的建筑节能管理体制。日本是能源管理体制较完善的国家，从上而下、一环扣一环地建立了一套能源管理机构和咨询机构。尤为可以让我们参考的是，美国的建筑节能研究工作以国家标准局(NBS)研究所为主，组织美国原子能研究所、宇航研究所等科学研究实力丰沛雄厚的单位，依照国家能源形势需要，将其设施、人员及基础研究资料迅速转向建筑节能研究，在不花费投资、设备、人员的条件下，迅速实现“技术转换”(TechnologyTransfer)，取得适应当前需要的科研成果。

  二是注重建筑节能立法。许多国家既制定了节能法，又专门制定了一系列建筑节能法规、标准等法律文件，因而节约能源的效果良好。值得一提的是，日本制定建筑节能立法要求建筑业主能自主地搞节能，政府规定以“热损失系数”作为判断建筑物节能性的标准。根据这个判断原则，制定了有关能源使用合理化的建筑业主判断标准。

  三是采取经济手段支持建筑节能。在这方面美国做得比较突出。美国在1978年颁布的“能源政策法”中，详尽地规定了建筑节能的经济支持问题。许多国家还设置了专门的金融机构。除经济支援外，一些国家还采取经济惩罚的办法。如德国“关于新建筑物节能法”于1976年7月生效后，要求新建筑物必须做隔热保温，违反此法律者罚款5万马克。

  四是以保温隔热为主开展节能工作。欧美各国一致认为，在实行建筑节能的各项措施中，保温隔热是最主要的节能措施。所以，有些国家以法律的形式颁布“建筑物节能的隔热令”，对各类建筑物作出保温隔热规定。

  五是加强节能与开发并重的科学研究。主要是三个方面的研究工作：建筑节能技术探讨研究，主要是建筑节能综合研究，建立“节能型”建筑体系；注重太阳能、地热等建筑新能源的开发利用；建设节能试点工程和样板建筑，如美国政府为取得制定节能政策的定量数据资料，由政府出面组织办公楼建筑和住宅建筑的节能型样板工程，通过试点，检验效果，以取得经验。

  通过对国内外建筑节能技术政策的分析，可以清楚地看出我们国家建筑节能技术政策的主要特征，除了在提高能源利用效率、减少能源消耗、减少对大气环境的污染、CO2排放以及对地球温室效应的影响等方面具有与世界各国节能政策相同的特征外，还有自己独有的特征：通过制定和实施建筑节能政策，促进建筑质量与性能的提高、改善室内居住热环境的质量与舒适性，促进建筑技术发展与建筑业结构调整，培育新兴节能产业和国民经济新的经济稳步的增长点。

  许多发达国家早已通过政策的强制与引导，普遍推广使用了建筑节能技术。上世纪90年代，我国着手推进建筑节能工作，但这一工作基本上仍处于起步阶段。据统计，2000年末我国建筑年耗能约3.58亿tce（吨标准煤），占全社会终端能耗总量的27.45%。按此标准预测，到2020年，建筑能耗将达10.89亿tce，超过2000年的3倍。目前推进建筑节能主要面临技术与政策两个方面的挑战。

  一是建筑节能技术发展与应用慢。目前我国建筑节能技术、材料的开发利用率低，有些甚至还处于空白状态，且呈不平衡发展状态，南方慢于北方。因此，99%的现有建筑和95%以上的新建建筑是高能耗建筑。从整体上说，我国现有建筑能耗水平与传统建筑相比变化不大，有些甚至还不如传统建筑。如我国南方地区外墙原来普遍采用“24砖墙”，现在不少建筑改用“19混凝土空心砌块墙”。

  二是建筑物常规使用的寿命过短。建国以来的住宅平均常规使用的寿命不足30年，远远未达到设计使用年限。

  三是资源和能源浪费大。我国单位建筑面积采暖总能耗是天气特征情况相近的发达国家新建建筑的3~4倍，外墙为4~5倍，屋顶为2.5~5.5倍，外窗为1.5~2.2倍，门窗透气性为3~6倍。特别是“毛坯房”大行其道，二次装修造成大量浪费。

  一是开发商缺乏建造节能建筑的政策激励。要达到国家节能建筑强制性标准，每平方米至少要增加40元以上的建设成本，由于执行无奖励、违规成本低，开发商在利润最大化的驱动下，自然不会主动执行节能建筑技术标准。

  二是建筑节能技术法规体系尚未完善。在《节能法》颁布后亟待建立新的节能技术法规体系和与之配套的技术规范、标准与规定等。

  三是政策执行透乏力。如建设部2002年出台了《商品房装修一次到位细则》，试图推进逐步取消毛坯房、直接向消费的人提供全装修成品房的进程，但由于贯彻实施力度不足，缺乏强制力，成效不甚明显。

  四是供热收费制度改革滞后。我国明确了实行分户计量收费的改革方向，由于供热企业无力承担供热计量设施的安装和改造大量的初始投资费用，供热收费制度改革目前仍处于试点阶段。

  首先，制定建筑节能技术政策要明确建筑节能强制技术标准、政策内容与执行程序、最优化调控。就是要确定若干建筑节能参数实施技术定量控制，参数的选择要具有可量化性和可比性，如针对不一样的地区和不同性质的建筑及当地建筑节能的开展情况，设定不同的建筑能耗节约率或节能建筑的面积比例等；要利用法律规范、行政命令等手段从程序上实现最优化调控，选择总能耗最低或总成本最低等1~2个最重要的指标控制建筑能耗。其次，建筑节能技术政策要明确具体的调控手段。包括完善的建筑节能法规体系、行政强制与激励机制和社会参与机制。

  节能工作是一个涉及到多方面、多层次的复杂性工作，它直接渗透到建筑规划设计、施工、使用、管理等所有的环节。决定建筑正常使用所需能量大小的先天因素是建筑规划设计、材料设备选择和实施工程质量。建筑物的使用和管理则属于影响建筑能耗大小的后天因素。所有的环节中又涉及设计师、投资商、材料和设备供应商、物业管理和建筑使用人员等多个角度。从市场经济的角度看，无论是建筑的设计、施工还是设备材料的选择，都取决于投资商的决策，虽然设计师、设备商等可以对投资商进行建议，但最终的决定权在投资商手中。同时，建筑在投入到正常的使用中后的实际能耗必须结合实际使用情况重新评估。此时决定建筑能耗大小的重要的因素包括建筑的管理、使用、设备材料性能。设备材料的性能在设计阶段已经决定，至于是否更换，则取决于业主，而大楼的管理人员从严格意义上说是业主聘用的，所以对于既有建筑及竣工后的建筑使用，决定建筑能耗大小的重要的因素是建筑物的业主。因此，建筑节能的主体就是投资商和业主。但是，我们现在却没有可行的手段对其节能行为进行评判，这是目前建筑节能工作的一个盲点。

  首先，从建筑能耗看，采暖和制冷能耗占有较大比例，约占建筑能耗65%左右。据研究，采暖能耗占我国北方地区建筑能耗的50%以上，在实施建筑节能标准前建造的建筑冬季采暖平均热指标在30~50W/m2；2002年我国空调制冷负荷为4500万KW，相当于2.5个三峡电站的发电能力。随着家庭空调保有量的迅速提高，我国的制冷能耗还将继续增加。其次，从建筑物类型看，公共建筑的能耗水平大大高于居住建筑。据有关研究，北京市占建筑面积41.5%的公共建筑消耗78.2%的电量。再次，从建筑物类别看，建筑节能的重点是新建建筑的节能标准控制，既有建筑重在使用过程中的能源节省。研究表明，节能仅使建筑成本增加5%~8%，5~8年可通过节能效益收回。不节能建筑节约能源改造投资相当于原建筑成本的10%~15%，明显高于新建建筑的节能投资所需成本。另外，并不是所有类型的建筑都能进行节约能源改造，如外墙贴瓷砖的建筑物节能改造就不太经济。但对既有不节能建筑的节约能源或节约资金的潜力巨大，我国420亿m2建筑即使按节能30%计算，每年可节约200亿元~400亿元。根据上述分析得出如下结论：第一，建筑节能重点环节是采暖和制冷，特别是公共建筑的节能上。第二，建筑节能工作重点是新建建筑的节能标准控制和达标。第三，既有建筑要不要进行节能改造的判断标准是，改造投资效益是否明显大于取暖、制冷环节的投资之和。

  完善建筑节能技术政策是一个系统工程，建筑节能技术政策的效用检验也是一个长期的过程。因此，完善建筑节能技术政策的基本策略是，既要注重政策的全面性、系统性、连续性，又要紧扣建筑节能的关键环节，突出重点，避免均衡用力而乏力。

  建筑节能首先要从集约型的城市化模式做起，以资源节约和环境友好为原则，进行城市土地利用规划，形成科学合理的城市布局。要大力推广节能省地型建筑，从规划和设计入手，降低建筑物的能源消耗水平。

  将建筑节能作为技术攻关的重要内容纳入科技规划，重点解决建筑节能中的系统优化和关键、共性技术，提供高效、低能耗、高可靠性的供热、采暖、热计量、变流量热力管网输配技术，以及节能、经济、环保、安全的新型墙体材料，建立建筑节能技术和产品认证制度，规范节能技术、商品市场；建立推广与限制、淘汰公布制度和管理办法，推动建筑节能技术、产品创新。培养一支高素质的建筑节能科学技术人员队伍。建立建筑节能技术探讨研究中心和建筑节能技术研究开发基地。组织编制建筑节能标准图集、手册和培训教材。

  在《节约能源法》中增加对建筑节能研发技术与应用的具体规定，研究制定促进建筑节能技术的专门法规，根据《中国节能技术政策大纲》和《建筑节能技术政策》制定具体的建筑节能技术政策、规定，完善和修订建筑节能标准，建立建筑节能检查监测评价体系，从根本上控制其建筑能耗。

  建立中央财政预算支持的节能基金，用于重大节能工程的实施、原有建筑的节能改造、收费制度改革及有关技术研发、试点示范等。增加财政拨款和信贷，增加资产金额的投入强度，形成多方位、多层次的科技资产金额的投入体系。引导社会资产金额的投入建筑节能改造。采用强制与经济鼓励相结合的办法，鼓励开发商建造节能建筑。对达到节能标准的建筑物，应享受减免固定资产投资方向调节税等税收优惠政策和给予贷款、贴息等倾斜政策。对于节能产品应给予税收优惠和贷款支持。加快按照用户用热量收取采暖费的供热收费体制改革。

  经常性地利用各种宣传工具，开展广泛持久的群众性的建筑节能宣传活动，提高全社会的建筑节能意识和持续发展的环境意识，提高公众对节能建筑的认知程度。要举办各种方式的培训班、研讨班，普及建筑节能科学知识。

  发展建筑节能的国际合作和学术交流，结合我国国情，引进国外先进适宜的技术和产品，加速推进我国的建筑节能技术进步。

  定期全面部署和检查地方政府建筑节能实施计划及其进展情况。将建筑节能率列入对地方政府绩效考核的绿色GDP指标体系中。将建筑节能成效作为评选国家园林城市、环保模范城市、生态城市和人居奖等荣誉称号的必要条件之一。鼓励地方政府扶持、建设高标准节能建筑的示范建筑、示范小区、示范村等。